段占朝 姚建龙
党内法规制度是中国共产党制度建设的理论创新和实践创新成果，是中国共产党建设历史中管党治党的重要抓手，是马克思主义党建学说与中国共产党党建实际相结合的历史产物。全面梳理党内法规制度建设的基本经验，具有重大而深远的历史意义、理论意义、实践意义、时代意义，不仅可以深化对中国共产党建党规律的认识，深化对中国共产党执政规律的认识，深化对中国共产党治国理政规律的认识，而且也为世界政党治理提供中国智慧、中国方案，是对世界文明尤其是政治文明、政党文明的重大贡献。
归纳起来，党内法规制度建设的基本经验主要有以下几个方面：
一、加强党内法规制度建设，不断提高推进党的建设伟大工程的制度化水平
党的建设是党的一项伟大工程。“把党的建设作为一项伟大工程来推进，是我们党的一大创举，是我们党领导人民进行伟大社会革命的重要法宝。”［1］党内法规制度建设是推进党的建设伟大工程的路径选择，是落实全面从严治党战略、依规治党的内在需要，是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。
（一）马克思主义制度理论和建党学说为党内法规制度建设准备了理论基础
马克思主义制度理论是我国全部制度建设和制度发展的理论渊源和理论基础。马克思主义关于制度分析的理论在逻辑上由作为制度分析一般结构的理论命题和作为制度本身一般分析的理论命题两部分构成，从发生学角度出发，制度的产生都由生产力所决定，遵循了生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的基本规律；制度结构分为两个层次，即第一层次的由生产力决定的经济制度（生产关系），第二层次的由经济制度决定的政治制度、法律制度和意识形态（上层建筑）；第二层次的制度会反作用于第一层次的制度；二者之间作用与反作用的关系构成了制度的发展变化。在上述制度分析结构的基础上，马克思主义把制度分为制度演化和制度变迁，前者是指五种社会形态的演化，后者是指在一种社会形态内部的制度发展变化和完善。就制度变迁而言，其影响因素主要有三个方面，即制度发展的主体、动因与核心。［2］马克思主义制度理论构成了马克思主义建党学说的理论基础，也是中国共产党党内法规制度建设的理论基础。
马克思主义建党学说是中国共产党推进党的建设伟大工程的最直接的理论渊源和理论基础。马克思主义建党学说，是指马克思、恩格斯关于建立和建设工人阶级政党的观点和思想体系。马克思主义建党学说是马克思主义基本原理的重要组成部分，是中国共产党推进党的建设伟大工程的最直接的理论依据，是新时代加强党内法规制度建设的指导思想。马克思主义建党学说是党的建设的指导思想，但马克思主义建党学说不是僵死的教条，正如恩格斯指出的那样：“我们的理论是发展着的理论，而不是必须背得烂熟并机械地加以重复的教条。”［3］马克思、恩格斯论证了建设工人阶级政党的一系列基本原则，主要是：建立独立的工人政党、坚持无产阶级策略、不断革命、共产党人的先进性、加强党的领导等。这些原则蕴含了“无产阶级政党的性质、指导思想、纲领策略、组织原则、国际主义、党的团结和党内斗争等基本原理，奠定了关于无产阶级政党学说的理论基础”［4］。
（二）中国共产党在各个历史时期形成的关于党的建设的理论，是中国共产党党内法规制度建设的根本遵循
中国共产党在各个历史时期形成了关于党的建设的思想和理论，是马克思主义建党学说与中国共产党的党建实际相结合的产物，是对马克思主义建党学说的丰富和发展，是中国化时代化了的马克思主义，是中国共产党党内法规制度建设的根本遵循。毛泽东十分重视制度治党，并提出了“党内法规”概念，而且，他还提出把我们党建设好是一项伟大的工程。［5］邓小平、江泽民、胡锦涛在不同时期都一以贯之地继续推进党的建设伟大工程，并不断丰富和发展党内法规理论。
新时代，习近平总书记深刻总结了新中国成立以来特别是党的十八大以来党的建设的实践成果，提出了加强党内法规制度建设的思想，其核心要义是，在推动伟大社会革命的同时持续推进党的伟大自我革命，不断提升党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，管党治党、全面从严治党，不断强化党内法规制度建设，思想建党与制度治党同步推进、同向发力，制度治党、依规治党，坚持依法治国与依规治党相统一，坚持依规治党与以德治党相统一，不断提升党内法规制度的制定质量，不断提升党内法规制度执行力。习近平关于党内法规制度建设的思想，是马克思主义建党学说与中国共产党的党建实际相结合的产物，是对马克思主义建党学说的丰富和发展，是同毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观中关于党内法规制度建设的理论既一脉相承又与时俱进的科学理论，是新时代中国共产党推进党内法规制度建设的根本遵循。
（三）制度治党是党内治理的治本之策
制度具有规范性、约束性，这是制度产生的原初价值。制度是用来规范和约束人的行为的，从而保障人的行为的合法性、保障社会秩序的稳定和井然有序。制度一经产生，就具有相对稳定性、长期性，以便保障人们之间关系的稳定、社会的稳定、秩序的稳定。制度的规范性、约束性、保障性、稳定性、长期性特点，使它能够承担从根本上解决各种复杂问题、推进国家和社会治理的重任。制度建设及其体系化构建，可以统揽全局，从根本上整体性、系统性地解决各种问题。正是认识到制度所具有的根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，中国共产党从诞生之初就十分重视制度建设，用制度管党治党。党的发展历史表明，什么时候重视党的制度建设，党和国家事业就会蒸蒸日上、从一个胜利走向又一个胜利；相反，什么时候忽视党的制度建设，把制度虚置，党和国家事业就会遭受挫折。
制度治党是中国共产党推进党的建设的治本之策。这是由制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点与优势所决定的。重视制度建设并将其运用到党内治理当中，是马克思主义政党的理论优势和政治优势。加强党内法规制度建设是对共产党执政规律、执政党政治发展规律、执政党自身建设规律、党内法规制度发展规律的认识深化和方式创新的结果。［6］这是中国共产党总结百年管党治党实践得出的重要经验和启示。具体而言有以下几个方面：一是贯彻战略思维，将党内法规制度建设置于全面从严治党、自我革命的历史使命之下，在统筹推进全面依法治国与全面从严治党的基本方略下予以建设。二是贯彻系统思维，将党内法规制度建设嵌在依规治党的治理话语体系内，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化建设中予以建设。三是贯彻法治思维，将党内法规制度建设放在中国特色社会主义法治体系的时代内涵里，在建设社会主义法治国家的大法治格局中予以建设。
二、以党内法规为依据推进依规治党，不断提升党的自我革命能力
强化党内法规制度的法治化特征，旨在发挥党内法规制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的“法治轨道”和法治保障作用。而强化党内法规制度对依规治党、推进党的伟大自我革命的意义，旨在凸显党内法规制度的自我革命战略价值。党内法规制度的法治化水平，体现了党的伟大自我革命的能力和水平。
（一）自我革命是党跳出历史周期率的第二个答案
先进性和纯洁性是中国共产党区别于世界其他政党的显著标志。中国共产党是马克思主义政党，在马克思主义政党产生之前的一切政党都是剥削阶级政党，其所代表的是剥削阶级的利益。作为马克思主义政党，中国共产党除了最广大人民的利益之外，没有自己的特殊利益，这是马克思主义政党的人民性。“从根本上说，党的理论就是一切为了人民的理论，党的路线就是一切为了人民的路线，党的事业就是一切为了人民的事业。”［7］中国共产党的“两个先锋队性质”、“三个代表”重要思想、坚持以人民为中心的发展思想，都是马克思主义政党的人民性的集中体现。归根到底，党的一切理论都是为了人民利益的理论，党的路线方针政策都是以实现人民利益为出发点和落脚点。正是基于深厚的人民性，中国共产党才能在革命、建设、改革的各个时期，始终能够赢得人民的拥护，取得党和国家事业的不断胜利。
为保持党的先进性和纯洁性而进行的自我革命是党跳出历史周期率的第二个答案。党的十九届六中全会总结党的百年奋斗历史经验，得出的一个结论就是“坚持自我革命”。之所以要坚持自我革命，就在于自我革命是党跳出历史周期率的秘诀。如何跳出治乱兴衰的历史周期率？毛泽东同志给出了第一个答案，那就是“人民监督”，“经过百年奋斗特别是党的十八大以来新的实践，我们党又给出了第二个答案，这就是自我革命”［8］（P541）。通过自我革命保持党的先进性和纯洁性是党跳出历史周期率的必由之路。保持党的先进性和纯洁性是个永恒课题，保持党的先进性和纯洁性是保持马克思主义政党政治本色的本质要求，是党不变质、不变色、不变味的“防腐剂”，是党跳出历史周期率的关键和要害。党的先进性和纯洁性不是一劳永逸的，而是要在党建实践中不断与时俱进保持的。党的百年奋斗历史经验表明，只有不断推进党的伟大自我革命，才能保持党的先进性和纯洁性。
（二）加强党内法规制度建设、依法依规治党是自我革命的必由之路
依规治党是自我革命的战略选择。勇于自我革命是马克思主义党建思想的重要组成部分，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。恩格斯指出：“无产阶级政党无论在什么时候都必须保持自己的阶级性质，坚持不断革命，坚持自己的最终目标。”［3］恩格斯所说的“革命”应当包括伟大社会革命和伟大自我革命。中国共产党的党建实践表明，“自我革命是党内法规制度建设改革创新的根本方法”［9］和内在动力，自我革命是保持党的先进性和纯洁性、永葆生机活力的精神密码［10］。依规治党是新时代贯彻全面从严治党基本方略、推进党的伟大自我革命的重要方式。依规治党是在推进全面依法治国构建中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的大法治格局下提出并践行的，是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化建设的必然要求，是提高管党治党法治化能力和科学化水平的内在需要。依规治党的战略部署为科学推进自我革命奠定了基础。一方面，依规治党为党的伟大自我革命开拓了道路；另一方面，依规治党不断提高党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。在推进自我革命的同时，依规治党还具有两个政治保障作用，一是为依法治国提供了政治保障，二是为伟大社会革命提供了政治保障。这两个政治保障也是依规治党推进自我革命的制度优势和治理效能的重要体现。
党内法规是依规治党的依据。党内法规制度建设是推进依规治党、推动党的伟大自我革命的基础工程。党内法规制度建设为依规治党奠定了基础、准备了条件、提供了装置。加强党内法规制度建设，在法治轨道上推进依规治党，就是在推动伟大社会革命的同时，不断推进党的伟大自我革命。统揽“两个大局”，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，妥善应对“四种考验”“四大危险”的挑战，中国共产党更要增强“四个意识”、坚定“四个自信”，以自我革命的强大决心和政治勇气，加强党内法规制度建设、依规治党，保持党的先进性和纯洁性，提高党的执政能力和领导水平。
三、把制度建设贯穿党的建设始终，不断提高从严治党的治理现代化水平
中国共产党自成立以来就一以贯之地重视党的制度建设，并把制度建设贯穿到党的建设各方面全过程。在全面从严治党的新时代，应始终坚持将制度建设贯穿党的建设始终，并一以贯之地坚持下去，制度建设永远在路上。
（一）制度治党是中国共产党管党治党、从严治党的制度优势
从严治党是中国共产党管党治党的光荣传统、优良作风。百年来，中国共产党围绕社会革命主题和自我革命主线，不断探索和推进从严治党的理论和实践，在此基础上形成了中国特色的管党治党制度体系，即党内法规制度体系。从严治党是中国共产党作为马克思主义政党的显著特征，是中国共产党管党治党的光荣传统，是中国共产党保持先进性和纯洁性的优良作风。中国共产党之所以能够历经百年而风华正茂、永葆生机活力，就在于中国共产党能够一以贯之地从严治党。
制度建设是推进管党治党、从严治党的重要方式和制度优势。中国共产党在长期的管党治党实践中探索出一条从严治党的有效途径，那就是推进党的制度建设。通过制度建设，把管党治党、从严治党过程中形成的基本经验予以制度固化，推动管党治党、从严治党工作的制度化、法治化，并将成熟的制度贯穿到党的其他各项建设当中，推动党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及廉政建设，不断提高党的建设科学化水平。
（二）把制度建设贯穿从严治党始终，为从严治党提供根本保障
加强制度建设，增强党的建设的制度保障。建党百年，中国共产党把制度建设贯穿党的建设全过程各方面，制度治党成为管党治党、从严治党的基本方式。管党治党、从严治党的方式很多，但最根本的还是制度治党，因为制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性的特点，制度治党可以提高管党治党、从严治党的科学化水平。从严治党永远在路上，以制度建设推动党的建设这项伟大工程工作常态化。制度建设是党的建设的重要组成部分，且又贯穿党的其他建设始终，党的其他建设通过制度建设得到保障，制度建设与其他建设水乳交融、相互作用，旨在全面推进党的建设制度化、经常化、稳定化，从而与时俱进地保持和发展党的先进性和纯洁性，规范和确保党科学执政、民主执政、依法执政，保持和提升党的执政能力和领导水平。
新时代，在法治轨道上推进党的制度建设，以法治思维和法治方式推进从严治党。制度建设实现了党的建设方式上的规范化、制度化、法治化。党内法规制度成为新时代推进党的制度建设的重要方式和主要依托，其实质是在法治轨道上推进党的治理体系和治理能力现代化，使其成为引领国家治理体系和治理能力现代化的风向标，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的政治保障。从制度建设到党内法规制度建设、从制度治党到依规治党，体现了中国共产党对管党治党方式的理性选择，体现了中国共产党对法治的借鉴、推崇以及对马克思主义法治理论的丰富和发展，体现了对党的建设规律和执政规律认识更加深刻。加强党内法规制度建设、依规治党是新时代全面从严治党的必由之路。新时代，“党内法规制度建设为推动全面从严治党向纵深发展提供内驱力”［11］。一方面，加强党内法规制度建设、依规治党为全面从严治党提供保障；另一方面，加强党内法规制度建设、依规治党体现了全面从严治党的决心。加强党内法规制度建设、依规治党实现了党的治理方式和伟大自我革命方式的新飞跃，标志着党的治理能力得到空前提高。
四、重视顶层设计，始终把牢党内法规制度建设的政治方向
重视顶层设计是中国共产党在管党治党、全面从严治党方针下推进党的制度建设的一条成功经验。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，我们在推进党内法规体系建设上始终重视并完善顶层设计。［10］顶层设计的意旨在于从宏观上为党内法规制度建设谋划发展道路、把握政治方向、加强战略谋划、勾画远大图景。顶层设计的内容包括党内法规制度建设本身及其实现的战略目标和党建效果等方方面面。
（一）党在各个历史时期形成的关于党的制度建设的重要理论和思想，为党内法规制度建设提供科学的指导思想和根本的行动指南
伟大的实践孕育伟大的思想和理论，伟大的思想和理论引领伟大的实践。客观而辩证地讲，中国共产党党内法规制度建设的伟大实践，孕育、铸就了党内法规制度建设的伟大思想和理论，而党内法规制度建设的伟大思想和理论一经形成，又反过来引领、推动和指导党内法规制度建设的伟大实践。中国共产党在革命、建设和改革的各个历史时期所形成的毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，其内在地包含党内法规制度建设的科学思想和伟大理论，这些思想和理论对党内法规制度建设起到了定海神针的作用，为党内法规制度建设指明了方向，并根据每个时期的时代特征明确了制度建设的主题主线。
“党的十九大以来，习近平总书记对坚持依规治党、抓好党内法规制度建设作出一系列新的指示，强调要坚持正确政治方向，坚持以党章为根本遵循，确保全党坚定维护党中央权威和集中统一领导；要扭住提高党内法规制定质量这个关键，该补的基础主干法规要补上；要把制度规范体系凸显出来，抓紧构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系；要把执行体系凸显出来，各级党组织和党员领导干部要把执规责任扛起来，不能只重制定不重执行；要坚持依法治国和依规治党有机统一，充分发挥两者的互补性作用。”［12］习近平总书记关于党内法规制度建设的系列论述和指示，形成了习近平关于党内法规制度建设的思想，是新时代中国共产党关于党内法规制度建设、依规治党的根本遵循和行动指南。
党的科学理论对党内法规制度建设的指导和引领，一个重要方面是通过将其转化为、具体化为党的路线方针政策并予以贯彻和实现。党的路线方针政策是以党的科学理论为渊源并对党的科学理论进行实践转化，是党的科学理论的一种主要表现形式和实现方式，而党内法规制度是对党的科学理论和党的路线方针政策的制度化、法治化，也是对党的科学理论和党的路线方针政策的贯彻方式和保障机制，党的科学理论和党的路线方针政策通过党内法规制度转化、体现和反作用等的互动方式，实现对党内法规制度建设的政治引领和方向导航。
（二）以中央高层会议讨论审批中央党内法规和中央规范性文件的方式，党中央为党内法规制度建设引领方向、统筹规划、系统建设、整体推进
中国共产党自成立以来就始终重视对党的制度建设的根本问题、重大问题，由党中央通过中央高层会议的形式在中共高层进行专门的集中讨论、审议批准，统一党内意见后，将其形成中共中央的党内法规或党内规范性文件，作为今后一个时期引领和推进党的制度建设的顶层设计。
中共中央政治局常委会、中共中央政治局、中共中央委员会、中国共产党全国代表大会，在历史上都对党内法规制度建设做出过与时俱进的顶层设计。
中共中央政治局从1927年5月的五届一中全会开始设立，中共中央政治局常委会是其常设机构。从理论上看，中共中央政治局常委会可以行使中共中央政治局行使的一切权力，当然包括对党内法规制度的讨论决定权、提出意见权等。
就中共中央政治局对党的制度建设方面来说，推进党的制度建设的重要依托、规范依据的党章和其他党内法规，党的各项制度的核心内容和表现形式为一体的指导思想、路线方针政策等重大问题，都要经中共中央政治局会议审议通过。例如，1927年8月7日在武汉召开的“八七会议”之所以以“中共第一次历史转折”的历史地位载入史册，就在于“八七会议”从制度上结束了陈独秀右倾机会主义和投降主义的错误指导思想，确立了毛泽东“枪杆子里出政权”的正确军事路线，确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的军事总方针；2020年11月30日召开的中共中央政治局会议，审议了《军队政治工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》等中央层面的党内法规制度。
就中共中央委员会对党的制度建设方面来说，党的重大方针政策问题和党中央重大决策部署等的制度建设问题，都须经中共中央委员会全体会议讨论通过。
就中国共产党全国代表大会对党的制度建设方面来说，修改党章这个最根本的党内法规以及其他党的重大问题，包括对中央党内法规的制定和修改，都须经由中国共产党全国代表大会决定通过。党的七大把毛泽东思想确立为党的指导思想并写入党章，党的十五大把邓小平理论确立为党的指导思想并写入党章，党的十六大把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想并写入党章，党的十七大把科学发展观确立为党的指导思想并写入党章，党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党的指导思想并写入党章。
这种历史形成的党中央对全党全国性的重大方针政策问题和重大决策部署进行决定的惯例和经验，在2020年9月30日发布实施的《中国共产党中央委员会工作条例》（以下简称《中央委员会工作条例》）中得到确认，实现了党内法规制度顶层设计的制度化、法治化。《中央委员会工作条例》第五条规定了中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会对涉及全党全国性的重大方针政策问题，包括党内法规制度及其建设的决定和解释权：“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会是党的组织体系的大脑和中枢，在推进中国特色社会主义事业中把方向、谋大局、定政策、促改革。涉及全党全国性的重大方针政策问题，只有党中央有权作出决定和解释。党中央重大决策部署，是全党全军全国各族人民统一思想、统一意志、统一行动的依据。”
《中央委员会工作条例》第十六条规定了中央政治局常务委员会对关系党和国家事业发展全局的重大问题和事项的提出意见权和决定权，当然包括对事关全局的中央党内法规制度及其建设的提出意见权和决定权：“中央政治局常务委员会贯彻执行全国代表大会和中央委员会的决议、决定，组织实施中央政治局制定的方针政策，行使以下职权：······（二）研究讨论关系党和国家事业发展全局的重大问题和事项并提出意见，提交中央政治局审议。（三）研究决定党和国家工作中的重大问题和事项。······（七）研究决定其他应当由中央政治局常务委员会决定的重大问题和事项。”
《中央委员会工作条例》第十五条规定了中央政治局对关系党和国家事业发展全局的、全党全国性的重大问题和事项的决定权，当然包括对中央党内法规制度及其建设的决定权：“中央政治局贯彻执行全国代表大会和中央委员会的决议、决定，向中央委员会全体会议报告工作，接受监督，行使以下职权：······（二）讨论和决定关系党和国家事业发展全局的重大问题和事项。”
《中央委员会工作条例》第十四条规定了中国共产党中央委员会对管党治党中重大问题和事项包括党内法规制度及其建设的决定权。第十四条第四项规定：“讨论和决定关系党和国家事业发展全局的重大问题。”第十四条第七项规定：“讨论和决定党治国理政、管党治党中其他重大问题和事项。”
《中国共产党章程》第二十条规定了党的全国代表大会的职权是，修改党章和对党的重大问题的讨论决定权，第三项规定：“讨论并决定党的重大问题。”第四项规定：“修改党的章程。”在党内法规制度建设实践中，中国共产党全国代表大会对完善党内法规制度体系具有重要地位并起到了重要作用。从党的十八大以来，党的十八届六中全会制定修订两部党内法规，对党内法规制度建设具有里程碑意义，它是中国共产党成立以来首次以党内法规建设为重点的中央全会、改革开放以来产生党内法规数量最多的中央全会、标志着党内法规制度建设进入全面从严治党“主阵地”的中央全会；党的十九大报告开创了改革开放以来首次将“党内法规”载入党的全国代表大会报告的历史。它不仅在总结过去五年的工作时写到“党内法规制度体系不断完善”，而且在部署未来工作时明确要求“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。［13］
这种经验做法和优势经过总结和提炼，在制定《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）时转化为制度加以推广和遵循，并赋予了中央委员会全体会议、中央政治局会议和中央政治局常委会会议对不同形式和效力的中央党内法规的决定审批权。《制定条例》第二十八条规定了中央党内法规草案的审批机制：（一）准则草案一般由中央委员会全体会议审议批准；（二）条例草案一般由中央政治局会议审议批准；（三）规定、办法、规则、细则草案一般由中央政治局常委会会议审议批准。中共中央高层会议讨论审批党内法规制度建设的重大问题，并通过中央党内法规的形式发布实施，不仅提升了党的制度建设的科学化、规范化和法治化水平，而且为党内法规制度建设起到了顶层设计的作用。
中共中央通过高层会议对党内法规制度建设进行顶层设计，一种制度化的做法是，通过制定中央党内法规的形式提供顶层设计，除此之外，还通过制定中央党内规范性文件的形式，加强对全党和地方党内法规制度建设的顶层设计。新时代，两个最为直接的做法，一是中共中央发布《关于加强党内法规制度建设的意见》，二是科学编制党内法规制定工作五年规划。
中共中央发布《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），为党内法规制度建设指明方向。《意见》要求，加强党内法规制度建设，必须深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，坚持以党章为根本遵循，坚持思想建党和制度治党相结合，坚持从管党治党、治国理政实际出发，坚持制定和实施并重，改革创新、与时俱进，把中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验结合起来，扎实推进党的工作和党的建设制度化、规范化、程序化。
科学编制党内法规制定工作五年规划，为五年一个周期的党内法规制度建设提供周期性工作部署和安排。2012年中共中央印发《中国共产党党内法规制定条例》，明确规定制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划。为了贯彻落实这项规定，中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，正式启动党内法规五年规划工作，而中央党内法规制定工作五年规划实质上是中国共产党党内法规制度建设的顶层设计。第一个五年规划明确提出，到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，第一次以中央文件形式确立了党内法规制度建设的战略目标，为党内法规制度建设指明了方向。根据第一个五年规划，党内法规制度建设取得丰硕成果，为依规治党打下坚实的党内法规制度基础和提供强有力的党内法规制度保障。在科学总结第一个五年规划的基础上，中央印发了中央党内法规制定工作第二个五年规划，意味着党内法规制度建设的顶层设计规划步入常态化轨道，即每隔五年出台一次五年规划。党的十八大以来，在中央委员会和中央政治局、中央政治局常务委员会领导下，制定中央党内法规制定工作五年规划，科学编制和统筹推进党内法规制度建设，这种做法已经成为党内法规制度建设的一种制度和规矩。［14］《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》的出台，就是这种做法和机制的集中体现和重要成果。这种做法和机制对于推进党内法规制度建设具有方法论的意义，有力地增强了党内法规制度建设的科学化、规范化、制度化、法治化。
五、在强化党内法规制度建设的同时加强思想建设，思想建党和制度治党同向发力
党内法规制度建设是制度治党的内在要求。制度治党固然重要，但我党从不排斥思想建党的地位和作用，相反，还十分重视思想建设和制度建设同步推进、同步建设。
（一）思想建党和制度治党相辅相成
突出思想建设在党内法规制度建设中的基础作用，并将思想建党和制度治党相结合奉为党的建设的一项基本原则，是党内法规制度建设的一条基本经验。
在党的建设百年实践中，中国共产党在推进制度治党的同时，特别重视思想建党。从“古田会议确立思想建党原则”［15］开始，毛泽东同志始终重视思想建党，并强调思想建党和制度治党相结合的重要性，［16］甚至将思想建设放在党的建设首位。［17］党的十八大以来，习近平总书记对毛泽东思想建党原则在继承的基础上进行了丰富和发展，基于政治建设在新时代党建中的重要性，把政治建设摆在首要位置，政治建设统领其他各项建设，但依然重视思想建设，并进一步丰富了“思想建党和制度治党相结合”的方式方法和内涵。一是在结合方法上，“坚持思想建党和制度治党紧密结合，思想教育要结合落实制度规定来进行······使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程······也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”［18］。二是在战略安排上，从“坚持全面从严治党”［19］（P12）基本方略的战略高度上推动思想建党和制度治党的结合。三是从运作方式上，强调“思想建党和制度治党同向发力”［19］（P12）。四是在推进方式上，“坚持思想建党和制度治党相统一，既要解决思想问题，也要解决制度问题，把坚定理想信念作为根本任务，把制度建设贯穿到党的各项建设之中”［20］。五是在工作部署上，充分发挥思想建设在党建中的基础价值，尤其是与制度建设的相辅相成、相得益彰的功能作用。习近平总书记指出：“党坚持思想建党和制度治党同向发力，先后开展党的群众路线教育实践活动、‘严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实’专题教育、‘学党章党规、学系列讲话，做合格党员’学习教育、‘不忘初心、牢记使命’主题教育、党史学习教育等，用党的创新理论武装全党，推进学习型政党建设，教育引导广大党员、干部特别是领导干部从思想上正本清源、固本培元，筑牢信仰之基、补足精神之钙、把稳思想之舵，保持共产党人政治本色，挺起共产党人的精神脊梁。”［15］
（二）思想建党和制度治党之间的有机统一关系
思想建党和制度治党之间是有机统一关系。思想建设在党的建设中的意义，不仅在于其本身具有独立的价值，而且还在于和其他建设尤其是和党内法规制度建设须臾不可分离，为其他建设奠定思想根基。
一方面，二者在彼此结合中彰显独立价值。党内法规制度建设体现了思想建党与制度治党的双重理路，但殊途同归的共同党建目的又使二者紧密结合在一起。“思想建党是内在的柔性约束，制度治党是外在的刚性规定，二者将对党员内在理想信念、思维方法、价值立场等方面的引导与外在制度化建设实现有机结合。”［21］思想建党是中国共产党推进党的自我建设的显著特点、优良传统、政治优势。思想建设为包括制度建设在内的其他各项建设奠定思想基础，是保持党的先进性和纯洁性、保持党的“两个先锋队”性质、保持党的“三个代表”品格的重要法宝。通过思想建设，坚定和坚信党的性质宗旨、理想信念、初心使命，使全党从思想上对党的全部理论和路线方针政策产生高度认同。制度治党旨在通过党内法规制度建设科学配置权力、规范权力，使权力行使能够受到有效制约和监督，并使违规违纪和失职失责的行为受到纪律处分（纪律处理）和问责。总之，制度治党要使权力运行在法治轨道上，使权力行使者不断提高运用法治思维和法治方式思考问题、处理问题的能力。
另一方面，二者在互为支撑基础上深度结合。制度建设之于思想建设的价值，主要在于，制度建设贯穿思想建设全过程，并通过制度建设推进思想建设，推动思想建设制度化、规范化、常态化。思想建设之于制度建设的价值，主要在于，思想建设是制度建设的重要内容和重要组成部分，思想建设的实践成果和基本经验经过抽象和总结，转化为理论成果予以制度化。思想建党和制度治党如鸟之双翼、车之两轮，思想建党和制度治党双轮驱动、同频共振、同向发力。新时代，思想建党和制度治党的紧密结合产生了依规治党和以德治党相统一的理论创新成果，标志着党内法规制度建设进入了新境界、达到了新高度、实现了新飞跃。
由于二者之间存在有机统一关系，在推进制度治党的过程中，中国共产党始终将思想建党与制度治党有机统一起来，把制度建设贯穿于包括思想建设在内的各方面建设的过程始终。在党内法规制度建设实践中，防止片面地强调一个方面而忽视另一方面，防止将二者割裂开来、对立起来的主观倾向发生。
（作者：段占朝，上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心执行主任、助理研究员，上海政法学院特邀研究员，主要研究方向为党内法规学、习近平法治思想；姚建龙，法学博士、研究员、博士生导师，上海社会科学院法学研究所所长，主要研究方向为习近平法治思想、教育法学、青少年法学、刑事法学。）
基金项目：国家社会科学基金项目“依规治党思维研究”（22BFX008）；上海社会科学院2021年度重大系列项目“习近平法治思想学理化研究”（2021ZD008）