齐恩平

2026年3月，十四届全国人大四次会议在“十五五”开局的历史节点上，表决通过了《中华人民共和国国家发展规划法》《中华人民共和国生态环境法典》《中华人民共和国民族团结进步促进法》三部重要法律，分别聚焦国家发展战略实施、人与自然和谐共生、中华民族共同体建设三大时代命题，将党中央重大决策部署通过法定程序转化为国家意志，为“十五五”规划的开局筑牢了坚实的法治根基。

2026年全国两会是国家“十五五”规划编制与规划立法的历史性交汇节点，同时表决通过了“十五五”规划纲要和国家发展规划法，这一时间轴的重合标志着我国从中长期规划的“政策治理”迈向了“法治治理”的新阶段。

长期以来，用中长期规划指导经济社会发展是中国共产党治国理政的重要方式。从1953年第一个五年计划开始，中国已经连续制定实施了14个五年规划（计划），在实践中形成了“党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要草案、全国人大审查批准”的制度安排。然而，这一成熟做法始终停留在政策层面，缺乏法律的刚性约束。各地在规划编制实施中暴露出的各级各类规划衔接不畅、规划执行刚性不够等问题，根源正在于规划工作的法治化供给不足。

国家发展规划法的颁行，恰恰回应了这一制度需求。该法对国家发展规划的编制、审查和批准、实施及监督等全周期作出明确规定，将长期实践中形成的成熟经验以法律形式固定下来，使规划从“政策工具”升华为“法律制度”，从“行政手段”转化为“法治载体”，实现了规划工作从“有据可依”到“有法可依”的制度性跃升。

与之相应，生态环境法典的制定则代表了立法形态的升级。作为我国第二部以“法典”命名的法律，生态环境法典的诞生使中国特色社会主义法律体系从此增设“生态环境法”部门。从单行法到法典的跃升，不只是立法技术的进步，更是立法理念的升华，它意味着环境法治从碎片化走向体系化，从应对型走向预防型，从末端治理走向全过程规制。民族团结进步促进法则在更高层次上实现了民族事务治理的法治化，成为新时代处理民族事务和开展民族工作的基本法律。

“小智治事，中智治人，大智立法”。这三部法律分别从发展与规划关系、人与自然关系、民族关系三个维度，回应了“十五五”时期必须妥善处理的重大治理命题，将长期探索形成的成熟治理经验制度化，将国家发展目标法治化，将人民意愿规范化，共同构筑起“十五五”开局的法治基石。这意味着在全面建设社会主义现代化国家的关键时期，法治不再只是改革发展的保障条件，而是日益成为国家治理的基础性制度安排。

法治的本质在于秩序，核心功能在于提供稳定的预期，而稳定的预期正是高质量发展的制度前提。立法将经过实践检验的政策及时上升为法律制度，将国家目标转化为长期有效的制度承诺，从而为经营主体提供可预期、可遵循的行为规范。国家发展规划法以法律形式确立了国家发展规划在国家规划体系中的统领地位，明确规定“促进财政、货币、产业、价格、就业、消费、投资、贸易、土地等政策协同发力”。这意味着各类政策的制定和实施都必须以国家发展规划为基本遵循，政策目标不一致、政策碎片化的问题有望从制度根源上得到解决。

对于经营主体而言，政策的可预期性是决定长期投资决策的关键变量，最怕政策“翻烧饼”、规则“不透明”、执法“一刀切”。当发展规划以法律形式固定下来，政策的连续性、稳定性就有了根本保障，经营主体可以形成更加稳定的预期，从而作出更有效率的资源配置决策。国家发展规划法将五年规划的编制、审批、实施、监督纳入法治化轨道，使国家发展战略具有可预期的时间维度和责任约束，将我们长期探索形成的、经过实践检验有高度共识的内容固定为长期稳定的制度安排，让不同层级的主政者共同遵循一套规范化的规划方法论，让每一个程序都有法可依。这种制度稳定性转化为经营主体对政策连续性的信心，进而转化为投资与创新的长期意愿。如民营经济促进法首次将“两个毫不动摇”明确为法律制度，在市场准入、要素获取、权益保障等方面确立了稳定的预期规则，正是这一法治功能的集中体现。可以说，社会预期稳定是高质量发展的基本前提。

充满活力的经营主体，是“十五五”时期高质量发展的生力军。构建全国统一大市场是“十五五”时期的重要任务，其最大的障碍在于地方保护主义与行政性垄断。法治化要求提升法律的系统性、协同性与精准度，从法律层面破除地方壁垒与行业藩篱，并在营商环境建设上，强调从“便利化”走向“法治化”。通过法治确立统一的市场规则、严格的产权保护与公平的竞争秩序，能够显著降低市场中的制度性交易成本，为各类经营主体特别是民营经济与中小企业提供稳定的安全预期，进而充分激发市场活力与创新动力。

构建稳定的法治环境是发挥法治稳预期作用的核心要素，国家发展规划法强化了“十五五”规划刚性约束，明确“将国家发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系”，建立动态监测、中期评估、总结评估等制度，并规定了国家工作人员滥用职权、玩忽职守的法律责任。这些条款的设计体现了立法者对“规划的生命力在于落地”的清醒认识，在法理上将政治责任转化为法律责任，使规划的权威性不仅来自党和政府的权威，更来自法律的强制力。

习近平总书记深刻指出：“发展要高质量，立法也要高质量。要以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。”这一重要论断揭示了法治与发展之间相互嵌入、协同演进的深层逻辑。高质量立法与高质量发展的关系并非单向决定，而是双向塑造。法治与发展不是彼此分离的两个体系，而是相互嵌入、彼此塑造、协同演进的统一体。高质量发展不是单纯追求速度和规模，而是创新、协调、绿色、开放、共享的发展。立法的高质量，就在于能够把这些发展理念转化为清晰、稳定、可执行的制度规则，使发展从政策倡导走向法治保障，使改革从经验探索走向规范运行。

首先，三部法律的标志性意义，不仅在于其回应了国家治理现代化、生态文明建设、中华民族共同体建设的现实需要，更在于它们通过法的形式把国家目标转化为长期有效的制度承诺，从而把不确定的社会诉求、政策目标与治理要求，转化为可预期、可遵循、可监督的法治秩序。国家发展规划法规定“完善宏观经济治理体系，推动高质量发展”，将新发展理念融入规划编制、实施、监督全过程；生态环境法典以“绿色低碳发展”专编确立绿色转型的制度路径；民族团结进步促进法规定加快民族地区高质量发展、促进区域协调发展的总体要求，三部法律共同构建起支撑高质量发展的制度矩阵。

其次，“十五五”高质量发展的根本目的是增进人民福祉，而权利保障是实现这一目的的重要支点。高质量立法通过规范权力运行、畅通救济渠道，为各类社会主体提供坚实的、可感知的权利护盾。国家发展规划法明确公众参与规划编制的法定程序，将“顶层设计与问计于民相统一”的编制原则写入法律；生态环境法典以严密的法律制度守护公众的环境权益；民族团结进步促进法保障各族群众平等发展权利。三部法律从不同维度构建起权利保障的制度屏障，实现法治与发展的动态平衡，确保新质生产力在“十五五”规划的轨道上行稳致远，使人民群众在法治进步中增强获得感、幸福感、安全感。

最后，“十五五”规划纲要对司法工作提出明确要求，“规范司法权力运行，完善司法公正实现和评价机制，提高司法裁判公正性、稳定性和权威性”。新时代司法公正的实现，不仅需要“让审理者裁判”，更需要“由裁判者负责”；不仅需要程序公正，更需要结果公正的可预期性。最高人民检察院明确提出，将聚焦知识产权保护、加强前沿领域和核心技术知识产权法律保护、完善与国际接轨的知识产权保护制度，全力护航新质生产力高质量发展。这种司法职能的主动延伸，使法治保障从“事后救济”走向“事前预防”，从“被动应对”走向“主动赋能”，实现了法治与创新发展的深度融合。最高人民法院明确提出，要深入践行全过程人民民主，完善接受监督、吸纳民意、汇集民智工作机制，营造全社会支持公正司法、维护裁判权威的良好环境。司法公信力的本质是社会公众对司法公正的认同，而这种认同的生成，既需要司法裁判本身的公正性，也需要司法过程的公开透明，更需要司法与社会的良性互动。

“立善法于天下，则天下治。”三部重要法律的制定，标注了国家立法的新刻度，为“十五五”开局筑牢了法治根基，良法善治的未来图景可期。站在新的历史起点上，我们有理由相信，完善的法治体系必将为强国建设、民族复兴提供更加坚实的制度保障。

（作者为天津市中国特色社会主义理论体系研究中心天津商业大学基地研究员，天津商业大学副校长、教授）