张蔚文

2025年7月召开的中央城市工作会议强调，要认真践行人民城市理念，把“坚持城市内涵式发展”作为主线，将“推进城市更新”作为重要抓手。这标志着中国城市发展从过去追求规模扩张的“外延式发展”，全面转向注重质量、效益和可持续性的“内涵式发展”新阶段。这一历史性转变既需要深刻的理论指引，也需要回应现实的时代命题，更呼唤先行地区的实践探索。

“人民城市”理念的形成与发展，既根植于中华优秀传统文化的深厚土壤，又吸纳了人类城市文明的先进成果，呈现出从传统“民本”思想到现代“城市权”概念的创造性融合与升华。

中国传统文化中的民本思想是理论之基。中国自古以来便有丰富的民本思想遗产。《尚书》中“民惟邦本，本固邦宁”的论述，确立了民众在治国安邦中的根本地位。儒家倡导“仁政”与“惠民”，主张统治者应体恤民情、关注民生，如孔子所言“因民之所利而利之”。孟子进一步提出“民为贵，社稷次之，君为轻”的思想，将民众地位提升到前所未有的高度。

然而，传统的民本思想本质上是一种“自上而下”的治理理念，虽然强调重视民生，但并未赋予人民真正的主体地位。直至现代，中国共产党创造性地继承和发展民本思想，将其与马克思主义人民观相结合，提出以人民为中心的发展思想，实现从“为民做主”到“由民做主”的根本性转变。

西方城市理论中的城市权是他山之石。20世纪中后期，西方城市理论提出了具有革命性的“城市权”概念。法国思想家亨利·列斐伏尔在1968年首次系统阐述这一理论，他指出城市权不仅是居民使用城市空间的权利，更是参与城市塑造过程的集体权力。大卫·哈维进一步深化了这一概念，强调城市权意味着城市资源生产和分配的公平性，特别是边缘群体对城市决策的介入权利。

人民城市理念是中西融合的理论创新。人民城市理念实现了中西理论的创造性融合。它既汲取民本思想重视民生的精髓，又吸纳城市权理论强调权力参与的内核，形成了独具特色的理论体系：首先，在价值取向上，坚持“人民至上”的根本立场，将满足人民日益增长的美好生活需要作为城市发展的出发点和落脚点。其次，在实践路径上，强调“共建共治共享”，既要求政府履行保障民生的责任，又鼓励市民积极参与城市治理。最后，在评价标准上，确立“人民群众满意度”作为衡量城市工作成效的根本标准，实现评价主体从专家精英向普通市民的转变。这种理论创新超越西方城市权理论的批判性局限，构建了具有建设性的城市发展范式；同时突破传统民本思想的“为民做主”做派，确立人民的城市主体地位。

人民城市建设本质上是一场持续不断的平衡艺术实践，是在多元价值、多元利益、多元目标之间寻找动态平衡点的过程。在人民城市建设过程中，如何平衡好不同群体、不同价值、不同发展阶段之间的关系，成为城市治理者和全社会共同面对的重要课题。当前，人民城市建设尤其需要平衡好以下四对关系。

一是弱势与优势的关系，要构建包容共享的发展格局。在城市发展进程中，弱势群体与优势群体之间的张力日益凸显。这种分化若不能得到有效弥合，将最终损害城市的整体活力与和谐稳定。

应对这一挑战，关键在于构建更加包容和共享的城市发展机制。一方面，要着力补齐公共服务的短板，推动教育、医疗、住房等资源更加公平地配置。另一方面，也要畅通社会纵向流动渠道，让每一个城市居民都能通过自身努力实现人生价值。

二是个体与全体的关系，要实现从被动接受到主动创造的治理转型。随着社会发展和教育水平的提高，越来越多的人不再满足于作为城市发展的被动接受者，而是渴望成为城市建设的参与者和共创者。在这种情况下，个体诉求的多样化如何与公共利益相协调？个性化表达如何不损害整体秩序？

应对这一挑战，需要推动城市治理从“管理”向“治理”转型，构建多元参与、协商共治的新格局。城市管理者应当积极搭建参与平台、拓宽参与渠道，通过社区议事会、公众咨询、协同规划等形式，让市民的意见和创意能够真正影响决策。同时，通过提供多元化、差异化的公共服务选项，满足不同群体的合理需求。例如，在城市公共空间设计中，既要有满足老年人休闲需求的场所，也要有适合年轻人创意活动的空间；既要有保护个人隐私的隔离区域，也要有促进社区交往的开放场地。

三是现代与传统的关系，要在创新与传承中塑造城市认同。中国正处于两次现代化叠加的特殊时期。这种双重转型也给人民城市建设带来了严峻挑战：一方面，城市需要积极引入新技术、新产业、新生活方式，以满足人民群众对美好生活的向往；另一方面，城市又面临着如何保护历史文脉和地方特色，避免“千城一面”的认同危机。如何在现代化进程中保护好人民的集体记忆和文化认同，如何让城市发展既面向未来又不失人文温度，成为当前人民城市建设必须直面的重要课题。

面对这一挑战，关键在于坚持以人民为中心的发展理念，采取因地制宜的差异化策略。以城市更新为例，发达城市应重点关注人民群众对文化认同和精神归属的深层需求，通过“有机更新”的方式，在现代化建设中注重保护历史街区和传统风貌。发展中城市则要着力解决人民群众最关心的现代基础设施和公共服务不足的问题，在推进现代化进程中注重保护地方特色。成功的城市更新应该是一种充分听取市民意见、尊重居民生活方式的创新性传承，既不是对传统的简单复制，也不是对现代的盲目追随。

四是公平与效率的关系，这是人民城市的双重价值追求。人民城市的本质特征在于其人民性，这必然要求将公平正义作为城市发展的基本价值取向。但强调公平并非否定效率的重要性。恰恰相反，只有建立在效率基础上的公平才是可持续的、真实的公平。城市资源的有限性要求我们必须思考：如何在满足部分群体需求与实现资源最优化配置之间找到平衡点？

人民城市的建设资金来自人民，也必须用之于人民，这就要求城市管理者必须具备成本意识和效率思维。例如，在保障性住房建设中，既要确保住房供给的公平分配，也要通过科学的规划设计、合理的建设标准提高资源利用效率；在公共交通发展中，既要考虑偏远地区的覆盖性（公平），也要评估线路运营的可持续性（效率）。这种平衡不是简单的折中主义，而是在深刻理解城市运行规律基础上的精细化管理艺术。数字技术的发展为同时提升公平与效率提供了新的可能，通过大数据、人工智能等工具，可以更加精准地识别需求、优化配置、提升服务质量。

近年来，浙江作为共同富裕示范区，在人民城市建设中围绕以上四对关系开展了系统性的创新实践。在“弱势与优势”关系上，打造“普惠共享”的民生共同体。浙江通过制度创新推动普惠共享，例如深化山海协作升级版，推动优势地区的产业、科技与山区海岛县精准对接；建立新市民积分共享机制，将社保、居住年限转化为公共服务获取权，避免城市内部二元分割。试点“共性+个性”的共富型政策工具箱，通过保障性租赁住房、普惠托育等服务覆盖弱势群体，让城市化红利惠及农业转移人口和低收入群体。

在“个体与全体”关系上，构建“人民提案”的治理生态圈。依托数字化治理优势，浙江创新性构建“平台化+民主协商”的治理新模式。杭州市依托“城市大脑”系统，通过“民呼我为”平台收集市民诉求，解决群众急难愁盼。在全省推广的未来社区建设中，普遍建立了“居民会客厅”等民主协商载体，如杭州缤纷未来社区借助“邻聚里”会客厅，实现“大事共商、小事共议、实事共办、难事共解”。

在“现代与传统”关系上，探索“基因活化”的文化传承范式。浙江创新性地实施文化基因解码工程，系统梳理全省县域文化元素并建立数字化资源库，推动传统文化与现代生活融合。比如，绍兴鲁迅故里通过AR技术打造沉浸式戏剧街区，使传统街区成为可体验的现代文化消费场景；丽水松阳采用“针灸式微更新”策略，在保留古村落肌理的同时植入先锋书店、非遗工坊等新功能。

在“公平与效率”关系上，创新“绩效导向”的资源配置模式。浙江积极探索以数字化和市场化手段优化资源配置的创新模式。例如，在全省域推广的“浙里未来社区在线”数字化平台，运用大数据精准画像，为不同年龄结构、不同需求的社区智慧化配置托育、养老、医疗等公共服务设施，实现从“被动供给”到“主动匹配”的转变，显著提升财政资金的使用效益和服务的精准度。

浙江在人民城市建设上虽处于前列，但对照2025年中央城市工作会议精神，接下来仍需在以下三个关键点上发力。一是在发展理念上，真正从“规模扩张”转向“内涵式提升”，聚焦存量的精细化运营。以杭州轨道交通为例，应严格控制新线大规模扩张，防范财政压力过度累积。重点转向提升既有网络服务效能：优化换乘接驳、完善无障碍设施、延长运营时间等，挖掘现有线路潜力，真正实现从“重建设”到“优服务”的转变，让市民出行更便捷、更舒心。

二是在核心目标上，紧紧围绕“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六大维度构建一体化发展体系，统筹推进而非单点突破。尤其应以“韧性”筑牢安全底线，升级防洪排涝等生命线工程，构建从基础设施到社区自救的全域防灾体系。同时，兜牢民生底线，通过保障房供给、旧改新模式等降低居住成本，增强城市包容性与归属感，真正让人民城市建设成果惠及全体市民。

三是在实现路径上，坚决扭转“政府主导、大包大揽”的传统模式，真正落实“人民城市人民建”理念。要健全制度化的公众参与渠道，全面推行社区规划师、居民议事会等机制，保障市民在规划、建设、管理全流程中的知情权、参与权和监督权。同时，积极培育社会组织，通过政府购买服务、公益创投等方式，引导专业社会力量参与社区微更新、养老服务、儿童托管等公共事务，构建多元共治、可持续的长效治理新格局。

（作者为浙江大学公共管理学院教授、中国新型城镇化研究院院长）