国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）强调，“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”。这是基于我国发展阶段和发展优势的变化，综合考虑国内国际市场空间、供给需求互动关系、质的有效提升和量的合理增长，统筹发展和安全提出的重大战略部署，是“十五五”时期提升宏观经济治理效能的主要目标和方面。这一发展模式的形成是实现“十五五”时期经济社会发展主要目标，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展的重要支撑。我们要深刻领会其内涵和重要意义，把握重点、全面系统贯彻落实。

一、深刻认识这一重大战略部署的重要意义

在社会主义市场经济发展的不同阶段，我们党都会根据经济社会发展目标、环境和条件的变化，对经济发展方式和路径进行调整优化。这是我们党在经济工作中坚持问题导向、坚持守正创新、坚持系统观念的生动体现。1995年，党的十四届五中全会提出实行“经济增长方式从粗放型向集约型转变”。1997年，党的十五大提出“转变经济增长方式，改变高投入、低产出、高消耗、低效益的状况”。党的十七大、十八大也均对转变发展方式提出了要求。新时代以来，2013年，党的十八届三中全会提出“加快转变经济发展方式”；2017年，党的十九大提出我国“正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”；2020年，党的十九届五中全会强调“切实转变发展方式”。党的二十届四中全会提出“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”，是我们党对我国经济发展模式转变提出的最新要求，意义重大而深远。

实现高质量发展目标的内在要求。高质量发展是“十五五”经济社会发展的主题，也是必须遵循的原则之一。习近平总书记多次强调，要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。从提高发展效率看，改革开放以来，我国固定资产投资长期保持高增长，对增加资本存量、促进经济增长起到了支撑作用。然而，随着总供给能力的快速提高，投资特别是基础设施领域的投资经济社会效益有所下降。经济发展需要更多转向消费拉动，形成供给与需求的良性互动。与此同时，随着我国资本、劳动等生产要素投入增长放缓，经济增长需要更多依靠全要素生产率的提升。提高要素投入质量、促进数据等新型生产要素的使用、提高要素配置效率、推动技术进步，夯实经济内生增长的基础就更为重要。从实现更加公平的发展看，一方面，形成消费拉动的发展模式能够更加符合居民实际需求，通过满足人民群众对美好生活的向往推动经济发展，体现发展成果更多惠及全体人民。另一方面，按照内生增长的要求，将“投资于物和投资于人紧密结合”，提高人力资本、促进劳动者高水平就业，可以在实现更有效率的发展的同时，提高劳动者报酬，促进社会公平。从可持续发展看，一方面，新能源汽车、节能产品等绿色消费正成为我国居民消费的新风尚，扩大国内消费和推动消费升级，将引导企业更多投资于高品质、高附加值、绿色低碳的产品和服务，推动产业结构向中高端、绿色化、智能化方向转型。另一方面，内生增长模式更多依靠知识资本、资源优化配置，而不是大规模物质消耗，更大力度的科技创新还将加快新能源、节能环保、循环经济等绿色技术的研发与应用，推动经济向低碳、环保方向转型。从提高发展的安全性来看，一方面，当经济增长更多依赖内需，特别是广大居民的消费需求时，这样的经济循环不容易受到全球经济波动、地缘政治冲突等外部变化的冲击，经济社会发展会更加稳健。另一方面，随着经济增长更多依靠自主研发、核心技术突破、本土人才培养和制度创新，就能够在芯片、新材料、生物医药、新能源、信息通信等关键领域减少对外部的依赖，提升技术自主权和产业控制力。

发挥我国发展优势的必然选择。《建议》指出，“十五五”时期，我国“中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显”。形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，有利于更好发挥我国发展优势。一是发挥中国特色社会主义制度优势的必然选择。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，能够发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，集中力量办大事，实现国家长远战略目标。形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，是涉及经济结构、收入分配、社会保障、科技创新、绿色转型等领域的系统性、深层次变革，需要强有力的顶层设计、政策协同和长期坚持。中国特色社会主义制度优势能够有力保障其顺利实现。二是发挥超大规模市场优势的必然选择。我国拥有14亿多人口、4亿多中等收入群体，是全球最大、最有潜力、最具成长性的消费市场之一。内需主导、消费拉动的经济发展模式，以超大规模国内市场为依托，通过激发居民消费潜力、拓展有效投资空间、畅通国内经济循环，能够把我国市场规模优势转化为增长动力和发展红利。三是发挥完整产业体系优势的必然选择。内生增长、消费拉动的发展模式，需要产业体系能够快速响应国内需求变化，实现从“世界工厂”向“世界市场＋世界工厂＋世界创新中心”的转变。我国是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，形成了门类齐全、配套完善、规模庞大、韧性强劲的产业体系。完整的产业体系意味着能够自主生产绝大多数产品和服务，降低供应链外部依赖；能够根据消费升级趋势，快速调整产业结构；能够为技术创新和成果转化提供广阔的应用场景和试验田。四是发挥丰富人才资源优势的必然选择。内生增长的发展模式，需要人才资源的支撑。我国不仅拥有世界上规模最大的劳动力资源，而且每年培养出数以百万计的高校毕业生和专业技术人才，在工程师、科学家、技术工人等关键人力资本方面具有显著优势。丰富的人才资源使得我国能够在原创性引领性科技攻关、产业转型升级、绿色低碳发展等方面不断取得新突破。

应对国际经贸环境中不确定难预料因素增多的重大举措。《建议》对我国“十五五”时期经济社会发展的国际环境作出了深刻分析，指出“国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足”，“大国博弈更加复杂激烈”。从贸易和经济增长看，全球贸易、经济增长依然乏力。世界贸易组织2025年10月发布的《全球贸易展望和统计》显示，2025年全球货物贸易量增速仍低于2024年，预计2026年将从2024年的2.8%降至0.5%。经济合作与发展组织（OECD）、国际货币基金组织（IMF）等国际机构对未来全球经济增长的预测也呈下降趋势。从风险和不确定性看，国际发展环境的复杂性和不确定性显著上升。世界经济论坛发布的《全球风险报告（2025年）》对2027年的预测更为悲观，并预测到2035年，33种全球风险的严重性都将加剧。从供应链、产业链看，地缘政治驱动的全球供应链短链化、区域化的趋势更加凸显。根据麦肯锡2025年发布的《全球贸易大重组》报告，全球货物贸易的平均地缘政治距离从2018年开始收缩，至今已缩短大约11.4%。从科技竞争看，全球科技竞争越来越受到地缘政治的影响，技术民族主义凸显。美国强调“美国优先”，以国家安全为由加强科技出口管制，欧盟将“技术主权”写入其《芯片法案》。应对国际发展环境变化的挑战，需要我们更多将增长动力和安全保障放在内需上，放在高水平科技自立自强上。

二、扎实抓好这一重大战略部署的贯彻落实

促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，是实现“十五五”时期各项发展目标的关键之举。在贯彻落实中，要把握好全面推进和重点突破的关系，统筹好短期目标和长期任务的平衡。

深入推进以人为本的新型城镇化，拓展内需主导的发展新空间。习近平总书记指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。2024年，我国常住人口城镇化率为67%，户籍城镇化率比常住人口城镇化率还低约17个百分点。加快农业转移人口市民化，促进城乡一体化发展将会释放出巨大的消费和投资潜力。要积极落实《建议》的相关部署，一是科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。二是完善保障性住房供给，将更多的农业转移人口纳入城市的住房保障体系，促进其家庭团聚。三是健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，加大人口流入地基础教育学位供给，加大对农业转移人口随迁子女高中教育的保障水平。四是推动城乡要素双向流动，激励各类人才下乡服务和创业就业，加强农村闲置资源的利用。加快补齐农村现代生活条件短板，创造乡村优质生活空间，推动农村基本具备现代生活条件。

坚持惠民生和促消费紧密结合，以居民收入增长带动消费增长。习近平总书记强调，消费是我国经济增长的重要引擎。《建议》提出，坚持惠民生和促消费紧密结合，增强居民消费能力。当前，我国消费需求不足，人均消费水平与发达国家的差距远大于人均GDP水平的差距，消费提升空间较大。根据世界银行数据，按照2015年不变价美元，2023年我国人均居民最终消费支出为5102美元，仅相当于OECD国家平均水平的21%，而同年我国人均GDP达到OECD国家平均水平的31%。要积极落实《建议》的相关要求，一是完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制，推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导。多渠道增加城乡居民财产性收入。加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节。二是统筹促就业、增收入、稳预期，合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力。加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出。三是实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模。

扩大优质服务供给，推动消费扩容升级。习近平总书记指出，要把扩大消费同改善人民生活品质结合起来，适应不同收入群体实际需要，以高质量供给提高居民消费能力和意愿。《建议》提出，以新供给创造新需求，扩大优质服务供给。国际经验表明，当人均GDP达到1万美元之后，消费需求出现明显的结构性变化，更多转向多样化、服务型和发展型服务新需求，但当前服务业质量还不能较好地满足这些新需求。要贯彻落实《建议》的要求，一是以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费，强化品牌引领、标准升级、新技术应用，打造一批带动面广、显示度高的消费新场景。健全绿色消费激励机制，推广绿色低碳生活方式。培育国际消费中心城市，拓展入境消费。二是清理消费不合理限制性措施，建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法，落实带薪错峰休假。三是适应人口老龄化趋势，优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造，发展医育、医养结合服务。

加大“知识资本”等无形资产的投入和培育，形成强大的内生增长动力。习近平总书记强调，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。《建议》提出，加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。随着新一轮科技革命和产业变革的繁荣发展，研发、软件、数据、品牌等“知识资本”为核心的无形资产日益成为支撑新质生产力发展的先进优质生产要素。目前主要国家纷纷加大对知识资本的投入。根据世界知识产权组织的数据，2008—2024年间，全球无形投资加速增长，复合年增长率约为4.1%，远超同期有形资本投资1.1%的增速。要积极落实《建议》要求，一是加强基础研究战略性、前瞻性、体系化布局，提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持。二是健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，促进实体经济和数字经济深度融合，全面实施“人工智能＋”行动，全方位赋能千行百业。三是加强知识产权保护和运用，深度参与国际知识产权治理，营造具有全球竞争力的开放创新生态。四是增强质量技术基础能力，强化标准引领、提升国际化水平，加强品牌建设。

强化市场优胜劣汰机制，提升资源要素配置的整体效率。习近平总书记指出，增强企业对市场需求变化的反应和调整能力，提高企业资源要素配置效率和竞争力。《建议》提出，要完善兼并重组、市场退出等制度，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系。当前，企业退出和竞争机制尚不健全，出现了不少僵尸企业和资产的低效利用。根据第五次全国经济普查数据，2023年我国二三产业法人单位资产合计1439万亿元，与当年GDP之比为11∶1，而2013年该比率仅为8∶1，说明创造单位GDP所需资产越来越多，资产的利用效率还有较大提升空间。要积极落实《建议》的要求，一是统一市场监管执法，加强质量监管，完善行政裁量权基准制度，强化反垄断和反不正当竞争执法司法，形成优质优价、良性竞争的市场秩序。二是要全面摸清存量资源资产底数，为盘活存量的政策提供信息支持。三是完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。

（责任编辑：冯静）