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  • “领导批示”:微妙技巧与传阅逻辑
    发表时间:2019-07-24 来源:办公室主任微信公众号
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      现在,有关中央领导对各种问题的批示,已经成为媒体日常报道的一部分。

      领导在什么情况下会作批示?批示又是怎么落实的?现摘编刊登于《南方周末》第1376期的《“领导批示”:微妙技巧与传阅逻辑》一文,与大家分享。

     

      “领导批示”:微妙技巧与传阅逻辑

      核心提示:

      各级官员的批示及其批示在处理各种问题上的“决定性作用”,已然是中国政治的一部分。

      签署一个“阅”字,基本就是表明自己知晓了;而批示指定某部门负责,则关切程度有所提高;如果指名要“某某同志”等分管领导办理,重视程度就已颇为严重。

      现在,有关中央领导对各种问题的批示,已经成为媒体日常报道的一部分。这些被报道的批示所关注的大多是诸如救灾、春运、煤矿事故等重大问题,而在处理上述问题中,领导批示,也必然会被提及,并作为应对之策的指导原则。

      文化部2010年3月的一份文件说,2009年,中央领导同志批示持续大幅度增长。全年共收到中央领导批示655件,此前的2008年是399件,2007年是378件。

      事实上,更多的批示来自省部直至市县官员。这些批示在处理各种问题上的“决定性作用”,已然是中国政治的一部分。批示和文件一起,成为从中央到乡镇各级党政系统之间政治运行的重要手段。

      这些批示,有的只是一个简单的“阅”字或者干脆是画一个圈,然后消失在各级党政机关的档案室里,有些是“请×××同志会签”而转往其他部门。一些批示需要承办部门派专人前来阅读,并不得带出“保密室”;另有一些,则被工整誊抄,在“一定范围内”传达;有的更进入各级宣传机构视野,成为“重要批示”,全系统乃至全党、全国都要学习。文件与批示,是中国政府这架行政机器最重要的日常吞吐。

      根据2000年国务院以国发〔2000〕23号文件发布的《国家行政机关公文处理办法》的规定,中国国家行政机关法定的公文有令、决定、公告、请示、批复、函等13种。并没有“批示件”的规定。

      不过由中央办公厅秘书局主管的杂志《秘书工作》上刊登的一篇四川省委办公厅工作人员撰写的文章中写道:“领导批示是领导部署工作、安排任务、下达指示的重要载体,是领导意志的集中体现,它同领导的讲话一样具有较强的政治思想性和业务指导性。”

      那么,批示究竟为什么重要?各级不同身份的官员批示时有何惯例?不同用词之间有什么微妙之处?批示又会被如何传阅下达?

     

      批示为什么重要

      大多数公务员和机关的日常工作,都难以量化衡量。领导批示的次数,详略,也是衡量其工作进展重要指标

      “批示件”大致可分为两类,一类是在日常的“请示”、“汇报”等需要领导作出正式回复的文件上的批示,另一类则是在“传阅”性质的“工作简报”,“内参”,“通报”等各种信息上做出的批示。前者是主管官员定夺问题的权力体现形式;后者则是表明上级官员对他认为的下级汇报的某个重要事情的态度。

      “我的工作就是努力写稿,写大稿,如果上级领导能在上面批示,我这一年的考核就基本评优了。”接受南方周末采访的某地级市公务员小曹说,他现在整天琢磨的,就是如何给自己的稿子“起标题”。

      小曹需要负责撰写本部门“工作简报”的部分内容。他说,上级部门能收到的工作简报,每月都数以百计。“领导看简报,就跟我们看报纸一样,也是大体浏览,看标题,看到感兴趣的标题多读一点;其他的,匆匆掠过”。

      “各地的日常工作都差不多,关键还是看起标题,吸引‘读者’眼球。能引起上级领导的重视,就可能被作为上一级部门的工作成绩,进入上级的‘工作简报’。然后层层递进,最终摆上省部领导的办公桌。”小曹说。

      除了公安、城管、民政这类社会管理部门,财政税务之类的政府运转命脉部门,多数公务员和机关的日常工作,都难以量化衡量。领导批示的次数、详略,也是衡量其工作进展的重要指标。

      “审计部门就最看重领导批示。因为审来审去,很多问题,他们只能是发情况汇报给领导看。领导批示,就是他们的成绩。”小曹解释说,“2008年,我隔壁办公室的同事写了一份下属单位的安全工作经验,这个经验很快就被逐级上报。部里、国务院领导都分别批示调研推广。部里迅速组织工作组,来我们这集中调研。收到中央领导批示的那天,我们领导高兴得在办公室里直转悠,很快就树成了新的系统内典型,同事今年也提拔了。”

      根据2001年颁布的《国家机关公文处理办法》,各级政府机关不得越级报送公文。这为赢取“批示”制造了难题。不过党报系统的各种内参,成了另外一个重要途径,尤其是大名鼎鼎的《国内动态清样》,正是此类“越级”上报的重要渠道。

      中部某县的政府网站就评论说:“新华社《国内动态清样》……系中央领导签阅的内参,是中央了解国情、科学决策的重要参考,我县××经验的刊发,在我县××工作史上具有里程碑意义。”

     

      模糊的批示,微妙的理解

      对于“拟同意”这种批示,办公室主任往往会和领导秘书密切沟通:是已经满意,仅表谦虚?还是确实另有所想但不便表态?

      在办公自动化以前,中国传统的公文格式中,下级向上级递交的文件与上级向下级传达的文件,在发文机关标题部分就有显著不同。上报公文的机关标题部分上方要明显多出一块留白——这就是约定俗成的“批示域”。尽管《国家行政机关公文格式》中并没有明确此项区别的作用何在,但确实对此作出了明确规定。

      目前能看到的1950年代至1960年代的领导人批示件原件,内容较长的批示都写在这一块“批示域”中。但最晚到1990年代中期,随着对公文管理的进一步规范化,随着公文下发的,多有“传阅单”等流程控制页,上面会写明须传阅的领导名字,领导看后如无特殊意见,仅需在自己的名字上画圈——谓之圈阅。同时还附有“批示单”,为每位领导留下批示栏,便于领导指示。

      于是,早期文件上各级领导在页眉页脚、字里行间分别批示,一份文件面目全非的情形便很少再现。而且对于每位拿到文件的官员来说,这也更便于他们清晰地知道其他领导的意图。

      比如,一份在市委常委范围内传阅的有关法制的文件,非分管的常委们一般仅圈阅,而政法委书记则多会在批示栏类留下一些文字。而一旦党委书记点名某机关须关注此事,则各相关分管常委一般都须在批示栏内表态。

      更进一步的是,据熟知批示内情的机关官员说,对于比如省委书记、市委书记这样的班子内的“一把手”来说,当他认为得对某份文件表态时,其态度的严厉程度,直接与其在批示上所写的对象有关。比如仅仅签署一个“阅”字,基本就是表明自己知晓了;而批示中指定某部门负责,则关切程度有所提高;如果直接指名要“某某同志”等分管领导关注办理,那么重视程度就已经颇为严重。被指名的分管官员在阅后一定会“进一步批示”,并要求下属高度重视。

      对于各级秘书而言,最重要的就是通过此类细微差别,领会批示件的真实意图。比如,在一份“请示”上,批示“同意”和“拟同意”之间的差别巨大——“拟同意”是近10来年才开始流行,并逐步取代“基本同意”的“流行”批语,最常见于各类政府开销报价请示,公务员晋升录用等敏感话题。

      对于“拟同意”这种批示,负责文件传达和落实的办公室主任,往往会和领导秘书密切沟通:是对此文件请示内容已经满意,仅仅表示谦虚?还是确实另有所想但不便表态?或者对事情敏感性有所警惕,以“拟”字表达自己谨慎的态度?

      另外诸如“请酌情办理”,“按规定办理”,“根据某会议决定,同意办理”等批语,亦是下属要谨慎考虑的问题。“酌情办理”,是可办理可不办理还是一定要办理?“按规定办理”,那么如果该事按规定无法办理呢,如果下属理解为领导是同意了,贸然给办理了,是否会被追究责任?而“根据某会议决定,同意办理”,有时也可能是表明了官员是按照集体决定办事,而个人未必完全同意,办公室主任或许要翻翻会议记录,看这一官员当时的具体表态是什么。

      所有这些细微差异所带来的批示执行上的区别,都在批示文件本身所显示的内容之外。

     

      各司其职,逐级保密

      对于批示,下一级单位的领导官员,可能看到其直管领导的笔迹。再往下传达,就需要“抄清”

      中国并没有对“领导批示件”的办理和管理进行过统一规定,除了2002年和2004年国办发文要求加强对国务院领导批示件的管理和办理之外,地方各级领导的批示件都是各自定规。而上述两个国务院文件——《国务院办公厅关于做好国务院领导同志批示件管理工作的通知》和《国务院办公厅关于办理国务院领导同志批示件有关事项的通知》——并未公开。

      不过纵览各地的批示件办理规定和流程,突出对领导权威的重视,对批示进行逐级保密,则一直是工作的重心。一般情况下,一份文件上的批示,只有在该文件传阅范围内的“班子成员”才能看到。而且,只能由文秘部门按照根据惯例制定的传阅顺序看。

      本报记者获得的材料展示了这一传阅程序,2007年春节期间,东部某副省级城市发生一起火灾,造成3人死亡。省长在公安工作简报中看到火灾的情况汇报以后批示:“A同志:正值春节前夕,火情要特别注意,尤其是外来人员较集中区更要加强教育、检查、宣传和及时救护。”

      A同志为该省公安厅常务副厅长。程序上,这个批示属于上级领导对直属机关相关负责人的直接批示,理论上只限于负责人本人“参阅”。不过,因为这份情况汇报属于“传阅件”,该省政法委书记、公安厅厅长也在传阅范围之内。看到省长的批示,他也表态批示:“全省各级公安机关要认真贯彻落实××省长的重要批示精神,切实做好预防重大火灾事故的工作。”

      于是,在文件本身完成传阅之后,又下发到被省长点名的公安厅常务副厅长A处。这是批示的第一次“传达”,A看后批示,“请C、D同志阅。办公室将×省长批示传各市、县公安机关领导……”C同志为分管消防的副厅长,而D同志则是该省消防总队总队长。

      最终,D同志作出批示“将×省长、省政法委书记,公安厅长、A副厅长批示转告某支队并抄清上(内部)网,全省消防部队要认真贯彻×省长指示”。正因为这一批示,这份抄清件得以下发流传。

      但是,除了传阅的文件和直接指示到个人的文件以外,一般的“批示传达”在很多地方并不会有领导笔迹的复印件。比如南方某省会城市就规定:“市领导批给市直有关单位或单位负责同志的批示件,原则上只供该单位的负责同志,以及由其本人指定的承办人员阅看和办理,传阅范围要从严控制。”

      也就是说,再往下传达,就必须“抄清”。除特别要求外,一般会隐去具体领导姓名,仅用“省领导批示”,“市主要领导批示”等方式传达。在扩大传达时,省级官员的批示由下级的市人民政府办公厅提供“批示抄清”件;而市领导同志的批示由各县、区人民政府办公室和市直部门办公室提供“批示抄清”件。而各级政府官员亲笔批示的原件,最终都会回到各级机关的文秘部门,分卷存档。“各下级机关、部门,不得擅自复印和留存批示件副本”。

      

    网站编辑:赵丹阳

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